对行政裁量予以充分尊让，避免以司法判断代替行政判断。

另一方面，细究传统上称为行政程序法的内容——申辩、听证、说明理由、期限等，不就是诉讼法学上关注的判决或裁定作出前后的辩论、开庭、判决理由、诉讼期限等一系列程序问题吗？换言之，通说行政程序所关注的内容无非就是大程序中的小程序问题，丝毫不改变行政行为理论本质上是程序法理论的结论。复数私人公民因行政法客观法而形成地位共同体，这种地位共同体之所以得以维系是由于共同体成员都遵守了法定义务而组合形成，如果某成员破坏了这种共同义务，那么其他成员必定受到不公平差别待遇，共同体成员基于是否遵守共同义务产生对立进而形成互换利害关系。

从总体上说，行政法主观法的全貌呈现利害调整的审级构造特征，这种构造必须用多层级行政法律关系的概念工具来描述。[20]布勒理论中的请求权不是真正的请求权，而是自由权本身，因而可以纳入相对人。[23]在我国，由王贵松率先提出的作为利害调整法的行政法以及王天华近期利用分配行政研究民事权益的做法也表明这种理论引发了重视。究其原因，互换利害关系是宪法平等权的产物，所有对立主体享有法律面前一律平等的地位，如果一些竞争者有权利，一些却没有权利，恐怕会引起基本权利在行政法上的失衡。[8]Vgl. Rudolf Bernhardt, Zur Anfechtung von Verwaltungsakten durch Dritte, JZ 1963, 302, 302 ff. [9]相关代表性文献参见方世荣著：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第58-121页。

然而，程序法上并不是不对类型化不可分利益人群的权利进行保护。试问：甲公益规范与乙、丙私益规范是什么关系？乙、丙私益规范之间又是什么关系？ 可见，实体请求权理论不仅将同一个行政法律规范割裂为一个个单独的请求权，使得这些请求权群内部如何关联不无疑问，而且使得纯公益规范与请求权群之间的关系不甚清晰。三、保护规范理论在我国行政审判中的适用与问题 上文所进行的误解澄清主要针对保护规范理论自身所遭遇的质疑。

尽管持续遭遇批评，保护规范理论却顶着这些阻力存续下来，并在其发展演替中展示出一贯的灵活与开放。[80]也因此，德国法中的行政诉权（Klagebefugnis）并非只是原告的起诉资格，或是对违法行政的形式追诉资格，而是同样包含了其诉讼请求有实体请求权作为依据，且能够通过诉讼获得最终实现的可能。[72]前注[59]，（2017）最高法行申169号行政裁定书。参见前注，（2019）辽02行终320号行政裁定书。

[87]此外，诉讼的二阶构造以及对保护规范理论的分阶处理，同样会使这一理论既能发挥界别权利、防堵滥诉的功能，又不致因为过于严苛而产生限制权利保护的效果。基本法承认公民是权利主体，从而赋予公民独立于国家、要求国家遵守有关法律的权利。

[18]下文就首先针对这些典型批评意见予以分析。在客观主义模式下，诉权被重新定义为请求法官对诉请的法律基础作出判决的权利。在邻人诉讼中，规范私益保护性的问题又具体凝结为：事实构成要件的具体化须达到何种程度，才会将第三人利益划入应予考虑的邻人（Nachbarschaft）的范围。从这个意义上说，被认为过于严苟而受到苟责的私益保护性，伴随保护规范理论的发展演进已经渐次相对化。

进入实体审理阶段后，诉权要素则被彻底放弃，只要被诉行为违法，法院就可将其撤销，原告权利是否真的受损已不属于考量范畴。其二，解释方法的主观与偏狭。[3]如皮茨克教授一样，本文同样首先尝试澄清针对保护规范理论的误解。干预行政的相对人（Adressat）被认为当然地拥有主观公权利，用以排除违法干预，此时无需再援引一般法作为权利依据，也不再有适用保护规范理论的必要。

二战后，因为基本权利的放射效应，行政相对人的主观公权利获得普遍承认，保护规范理论的适用场域移转至第三人权利的判定问题。进入专题： 保护规范理论 主观公权利 一般法依赖 。

从这个意义上说，保护规范理论以及主观公权利概念的纳入不仅有助于解决原告资格判定的现实难题，同样为我们整序和提升公法的基础学理提供契机。因为行政作用的扩散，几乎任何人都可主张其与行政决定存在或紧或疏的关联，行政行为对其造成或深或浅的影响。

这种意义上的诉权不再是获得胜诉的权利，不是对法律地位进行有效确认的权利，而只是纯粹的程序概念，其本质只是一种对行政违法的形式追诉权。至巴霍夫时代，上述三个要素被缩减为客观法规范的私益保护性。[89]德国通说和实务迄今都采取可能性理论，即原告主张其权利受侵害，必须在事实上和法律上具备可能，相应的，只要存在侵害可能，法律所要求的诉讼权能要件就已满足。公权理论对个人权利的客观法依赖性的强调，本质是为个人权利寻获确定的、稳固的、可准确探知的法律基础，避免因为个人自由的无轮廓导致自由为客观法秩序所吞噬。根据规范是提取主观公权利的依据，因此其范围大小也在很大程度上决定了导出主观公权利的可能。第二，当一般法出现漏洞，即其对第三人保护问题完全未作规定时，法官可借由基本权利的主观化要求，直接通过法律续造创设出第三人的主观公权利。

联邦行政法院在此后的判决中也宣称，只要一般法中包含第三人保护条款，直接诉诸《基本法》……而产生的请求权就不再存在[41]。这些能动调试所反映的正是上述问题。

（三）诉讼的二阶构造与保护规范理论的分阶处理 保护规范理论的效用发挥同样与具体的诉讼机制和构造相关。[1]事实上，作为绵延百年的公法装置，保护规范理论在其母国德国的反对者也不在少数。

但二阶构造并非与我国行政审判互相隔膜。在德国法上，行政诉讼无论类型如何都会在审查时经历两个阶段：诉的适法性（Zulässigkeit）和诉的理由具备性（Begründetheit）。

对于举报投诉条款，上述裁判文书已形成基本共识，即认为举报投诉条款本身的目的是为公益保护，而非举报投诉人的私益[69]。但因为现代行政手段的日渐多样以及作用效果的不断扩散，上述较为粗放的标准已无法再准确划定个人应受法律保护的公法权利的范围。德国法对于保护规范的分阶处理，在很大程度上强化了这一理论的弹性，避免了因强调实体法的私益保护性所导致的适用严苛和僵化。[77]前注[40]，小早川光郎书，第106页。

[83] 与德国法国鲜明的诉讼定位相比，我国行政诉讼究竟是主观模式还是客观构造，学界迄今仍未形成明确共识。[26]此外，对于因强调规范的私益保护性，而可能导致的权利保护限缩问题，保护规范理论一直尝试通过对解释规则的调试来予以克服。

但私益保护性的相对化，使得这一要素在主观公权利的判定中也开始不再居于绝对的支配性位置。[51]这种方式又被称为基本权利的外部规范效力（Normexterne Wirkung der Grundrechte）。

[73]根据规范模糊尤其体现在举报投诉类行政案件中，很多案件直接跨过确认引据规范这一步骤就得出享有举报投诉权与是否享有诉权，是法律上不同性质的两个权利的结论。除常见的因解释规则的芜杂导致的适用不确定、因强调个人利益保护指向导致的适用严苛，以及因一般法依赖所引发的立法专断外，保护规范理论在我国所遭受的质疑还包括是否与行政诉讼整体定位相匹配，是否适应行政诉讼的现实发展等考量。

原告资格的框定涉及诉讼的整体定位，涉及与其他制度之间的匹配协调，无限放宽只能带来诉讼结构的整体失衡。因此这两类案件也存在交叉重合。认为保护规范对诉讼有害（klagefeindlich）[24]的意见正是基于这一理由。但这些精准化和具体化标准在嗣后基本都被放弃。

德国法中的第三人（Dritt）又常常被称为利害关系人（Betroffen），其意涵与范畴都与我国行政诉讼中的利害关系人基本相当。[67]前注[59]，（2017）最高法行申169号行政裁定书。

[55]保护规范理论可能使第三人公法权利完全受制于立法的危险，也因此被破除。[78]实体请求权和诉权的上述对应关系的形成，又有赖于德国宪法为个人公法权利所提供的无漏洞司法保护。

下文即着重对德国法上的分阶处理予以阐释。在这些领域，因为危险防御的需要，法律是否有特定的保护目标都已不再要求，只要法律赋予了个人针对行政的环境义务的实现可能，就认为其具有权利主观化的基础。